Članom 13. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Sl. glasnik RS", br. 88/2017, 27/2018 - dr. zakon, 10/2019, 27/2018 - dr. zakon i 6/2020) propisano je da delatnost obrazovanja i vaspitanja obavlja ustanova. Ujedno, predviđeno je da se na osnivanje i rad ovih ustanova primenjuju propisi o javnim službama, kao i da je način obavljanja delatnosti obrazovanja i vaspitanja propisan ovim zakonom i posebnim zakonima u oblasti obrazovanja i vaspitanja.

Članom 89. su dalje predviđene vrste ustanova, odnosno predviđeno je da delatnost obrazovanja i vaspitanja obavljaju:

1. u predškolskom vaspitanju i obrazovanju - predškolska ustanova;
2. u osnovnom obrazovanju i vaspitanju - osnovna škola, osnovna muzička škola, osnovna baletska škola, osnovna škola za obrazovanje odraslih i osnovna škola za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom;
3. u srednjem obrazovanju i vaspitanju - gimnazija, stručna škola, srednja umetnička škola, mešovita škola i srednja škola za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom;
4. obrazovno-vaspitni centar je ustanova u kojoj se ostvaruje više programa različitih nivoa obrazovanja i vaspitanja ili više različitih područja rada.

Dakle, Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja definisano je da sistem obrazovanja i vaspitanja obuhvata predškolsko vaspitanje i obrazovanje, osnovno i srednje obrazovanje i vaspitanje i obrazovanje odraslih. Specifičnosti obavljanja delatnosti ovih obrazovno vaspitnih ustanova uređuju se posebnim zakonom.

Članom 186. ovog zakona predviđeno je da se sredstva za finansiranje delatnosti ustanova obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u skladu sa kriterijumima i standardima koje propisuje ministar. Pored toga, ustanove mogu da ostvare i sopstvene prihode po osnovu proširene delatnosti, kao i druge prihode u skladu sa zakonom. Ostvarivanje ovih prihoda, evidentiranje i korišćenje sredstava iz sopstvenih i drugih prihoda vrši se u skladu sa propisima kojima se uređuje budžetski sistem.

Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja je definisao za koje vrste troškova se obezbeđuju sredstva u budžetu Republike Srbije (član 187.), u budžetu autonomne pokrajine (član 188.) i u budžetu jedinice lokalne samouprave (član 189.).

Pored toga, članom 190. ovog zakona propisano je da ustanova može učešćem jedinice lokalne samouprave ili od proširene delatnosti da obezbedi sredstva za viši kvalitet u oblasti predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja i vaspitanja. Navedena sredstva, ustanova može obezbediti i sredstvima donatora ili sponzora, kao i dobrovoljnim učešćem roditelja dece i učenika, u skladu sa zakonom, a ona se koriste za poboljšanje uslova obrazovanja i vaspitanja u pogledu prostora, opreme i nastavnih sredstava, za ostvarivanje programa koji nisu osnovna delatnost ustanove, za ishranu i pomoć deci i učenicima.

Zakon o budžetskom sistemu (“Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020) u članu 2. stav 1. tačka 8) definiše indirektne korisnike budžetskih sredstava, prema kome su to: pravosudni organi, mesne zajednice; ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja.

Pravilnikom o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski sistem („Sl. glasnik RS", br. 16/2016, 49/2016, 107/2016, 46/2017, 114/2017, 20/2018, 36/2018, 93/2018, 104/2018, 14/2019, 33/2019, 68/2019, 84/2019, 151/2020, 19/2021 i 66/2021), uređuju se standardni klasifikacioni okvir i Kontni plan za budžetski sistem sa sadržajem konta u Kontnom planu. Članom 2. navedenog pravilnika predviđeno je da se odredbe ovog pravilnika odnose na budžet Republike Srbije, budžete jedinica pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, kao i na njihove direktne i indirektne korisnike i dr.

Istim članom je predviđeno da su Republika, lokalne vlasti, korisnici budžetskih sredstava i korisnici sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja obavezni da primenjuju odredbe ovog pravilnika.

Članom 8. stav 3. tačka 16) Pravilnika o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski sistem predviđeno je da klasifikacija izvora finansiranja obuhvata, pored ostalog i roditeljski dinar za vannastavne aktivnosti.

Prema odredbama Zakona o budžetskom sistemu (član 2 stav 1. tačka 3.) finansijski plan jeste akt direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava, kao i akt organizacije za obavezno socijalno osiguranje, koji uključuje i finansijske planove indirektnih korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, izrađen na osnovu uputstva za pripremu budžeta, u skladu sa smernicama za izradu srednjoročnih planova i projekcijama srednjoročnog okvira rashoda predviđenih Fiskalnom strategijom, koji sadrži procenu obima prihoda i primanja i obim rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine (kapitalni izdaci iskazuju se za tri godine).

Iz napred navedenih zakonskih odredaba proizilazi da su osnovne i srednje škole, čiji je osnivač Republika, odnosno lokalna vlast, kao i autonomna pokrajina, indirektni korisnici budžetskih sredstava, koji ostvarivanje prihoda, evidentiranje i korišćenje sredstava vrše u skladu s propisima kojima se uređuje budžetski sistem. Škole kao budžetski korisnici, izvršavaju sredstva u skladu sa finansijskim planom, odnosno planom prihoda i primanja i rashoda i izdataka za period od jedne ili tri godine, koji mogu biti finansirani iz različitih izvora (sredstva iz budžeta Republike, sredstva iz budžeta JLS, donacije, roditeljski dinar i ostali izvori).

Svoj finansijski plan škole izrađuju na osnovu uputstva za pripremu budžeta jedinice lokalne vlasti. Uputstvo za pripremu budžeta treba da sadrži metodologiju, kao i osnovne pretpostavke i smernice za izradu predloga finansijskog plana, odnosno smernice za planiranje rashoda i izdataka. Dakle, školama se uputstvom za pripremu budžeta mogu dati posebne smernice za planiranje rashoda i izdataka iz budžeta jedinice lokalne samouprave. U skladu sa Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, iz budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se sredstva za tekuće rashode (tekuće održavanje škole – električna energija, grejanje, voda, tekuće popravke itd.), stručno usavršavanje zaposlenih, jubilarne nagrade i pomoć za zaposlene,  prevoz učenika u osnovnoj školi (za udaljenost veću od četiri kilometra od škole), za prevoz, smeštaj i ishranu dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom (nezavisno od udaljenosti mesta prebivališta od škole), za prevoz zaposlenih, za kapitalne rashode, zaštitu i bezbednost dece i učenika, druge tekuće rashode, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije kao i plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih pred nadležnim sudovima u sporovima u vezi sa navedenim. Dakle, jedinica lokalne samouprave je u obavezi da finansira navedene rashode i izdatke i isti bi trebalo da se planiraju u finansijskom planu škole iz sredstava JLS. Ukoliko ne planiraju navedena sredstva, ista se ne mogu izvršavati iz budžeta opštine odnosno grada.

Sredstva roditeljskog dinara u skladu sa Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koriste se za poboljšanje uslova obrazovanja i vaspitanja u pogledu prostora, opreme i nastavnih sredstava, za ostvarivanje programa koji nisu osnovna delatnost ustanove, za ishranu i pomoć deci i učenicima. Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i Kontnom planu za budžetski sistem kao izvor finansiranja predviđa i roditeljski dinar za vannastavne aktivnosti. Sredstva ostvarena po ovom osnovu, kao i njihov raspored se posebno iskazuju u zbirnom finansijskom planu koje škole dostavljaju nadležnom ministarstvu iz izvora 16-roditeljski dinar za vannastavne aktivnosti. 

Dakle, navedena sredstva “roditeljskog dinara” škole ne planiraju u delu finansijskog plana koje dostavljaju JLS, tako da ona ne mogu biti planirana ni u budžetu JLS.

U skladu sa Uputstvom za izradu programskog budžeta Ministarstva finansija ( https://mfin.gov.rs/dokumenti2/uputstvo-za-izradu-programskog-budzeta) nije neophodno definisati ciljeve i pokazatelje učinka za programe administrativnog tipa (videti zadnji pasus u okviru poglavlja 5.1.1 Utvrđivanje programa na strani 12 uputstva).

Takođe, u skladu sa Uputstvom za izradu programskog budžeta - poglavlje 5.1.4. Utvrđivanje ciljeva i pokazatelja učinka programskih aktivnosti i projekata - kako je fokus programskog budžeta na korišćenju informacija o ishodima programskih aktivnosti i projekata, kao i kvantiteta, kvaliteta i efikasnosti pružanja javnih usluga, nije potrebno definisati ciljevi i pokazatelje učinka za programske aktivnosti tipa:

• administracija i upravljanje 
• transfer 
• naknade korisnicima socijalne zaštite 
• budžetska rezerva. 

Za programske aktivnosti tipa upravni poslovi (davanje mišljenja i saglasnosti, rešavanje predmeta, administriranje stipendija i sl.) ciljevi i pokazatelji učinka se definišu samo ako:

• se tiču kvaliteta i efikasnosti pružene usluge (npr. prosečno vreme ili trošak obrade predmeta).

Za programske aktivnosti tipa uređenje oblasti (normativni poslovi - izrada Zakona  i drugih akata, izrada strateških i planskih dokumenta, analize itd.) ciljevi i pokazatelji učinka se definišu samo ako su:

• strateškim dokumentom i njegovim akcionim planom utvrđeni cilj i pokazatelj učinka, u oblasti na koju se programska aktivnost odnosi.

Članom 187. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja  ("Sl. glasnik RS", br. 88/2017, 27/2018 - dr. zakon, 10/2019, 27/2018 - dr. zakon i 6/2020) propisano je da se u budžetu Republike Srbije obezbeđuju se sredstva za sticanje obrazovanja i vaspitanja dece i učenika i odraslih u ustanovi koju osniva Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i to za:

• ostvarivanje pripremnog predškolskog programa u godini pred polazak u školu u trajanju od četiri sata, u sedištu i van sedišta ustanove;
• ostvarivanje predškolskog programa za rad sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom;
• ostvarivanje predškolskog programa za rad sa decom na bolničkom lečenju;
• plate, naknade i dodatke zaposlenih u osnovnim i srednjim školama, doprinose za obavezno socijalno osiguranje i otpremnine;
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih u radnopravnim sporovima pred nadležnim sudovima u vezi sa stavom 2. tačka 4) ovog člana;
• razvojne programe i projekte ustanova, kao i učešće Republike Srbije u oblasti investicija, stručnog usavršavanja zaposlenih i takmičenja učenika na republičkom i međunarodnom nivou, u skladu sa utvrđenim sredstvima, a prema programima i kriterijumima koje propisuje ministar;
• rad škola od posebnog interesa za Republiku Srbiju, koje odredi Vlada;
• podršku posebno talentovanim učenicima u vidu bespovratne novčane pomoći koju ministar propisuje posebnim aktom svake godine.

Na utvrđivanje i obračun plata, naknada i dodataka zaposlenih u ustanovi primenjuju se propisi kojima se uređuju plate i naknade i druga primanja zaposlenih u javnim službama.

Sredstva koja se odnose na ostvarivanje pripremnog predškolskog programa utvrđuje ministar podzakonskim aktom.

U skladu sa članom 189. ovog zakona, u budžetu jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se sredstva za:

• ostvarivanje delatnosti predškolskog vaspitanja i obrazovanja (poludnevni i celodnevni boravak, ishrana, nega i preventivna zaštita dece predškolskog uzrasta) u visini do 80% od ekonomske cene po detetu, uključujući u celosti sredstva za plate, naknade i druga primanja, socijalne doprinose na teret poslodavca, otpremnine, kao i pomoć zaposlenima u predškolskoj ustanovi, rashode za pripremni predškolski program osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije i ostale tekuće rashode;
• ostvarivanje dodatne podrške detetu i učeniku u skladu sa mišljenjem Interresorne komisije, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije;
• stručno usavršavanje zaposlenih;
• jubilarne nagrade i pomoć zaposlenima u osnovnoj i srednjoj školi;
• prevoz: dece i njihovih pratilaca radi pohađanja pripremnog predškolskog programa na udaljenosti većoj od dva kilometra, učenika osnovne škole na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole; prevoz, smeštaj i ishranu dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i njihovih pratilaca, bez obzira na udaljenost mesta stanovanja od škole; prevoz dece i učenika koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na udaljenosti većoj od četiri kilometra od sedišta škole i u slučajevima kada učenici osnovne škole pohađaju školu na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave - ako je škola koju pohađaju najbliža mestu prebivališta učenika; prevoz učenika na republička i međunarodna takmičenja;
• prevoz zaposlenih;
• kapitalne izdatke;
• zaštitu i bezbednost dece i učenika, u skladu sa propisanim merama iz člana 108. ovog zakona;
• druge tekuće rashode, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije;
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih pred nadležnim sudovima u sporovima u vezi sa ovim članom.

U budžetu jedinice lokalne samouprave mogu da se obezbede sredstva za prevoz učenika srednjih škola i učenika koji pohađaju nastavu u dualnom obrazovanju koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave na udaljenosti većoj od četiri kilometra od škole, odnosno od prostorija poslodavca kod kojeg obavljaju učenje kroz rad, kao i u slučajevima kada su škola, odnosno prostorije poslodavca kod kojeg učenici obavljaju učenje kroz rad na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave.

Bliže uslove i merila za utvrđivanje ekonomske cene programa predškolskog vaspitanja I obrazovanja vaspitanja i obrazovanja po detetu , propisuje ministar.

Iz navedenih odredaba Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja proizlazi da se kod škola iz budžeta jedinice lokalne samouprave finansiraju sledeći rashodi i izdaci:

• tekući rashodi (materijalni troškovi – električna energija, grejanje, voda, troškovi održavanja higijene u školi, troškovi iznošenja smeća, tekuće popravke i održavanje objekata i opreme, materijalni troškovi nastave u srednjim školama i troškovi za izvođenje praktične nastave u određenim srednjim stručnim školama, itd.);
• stručno usavršavanje zaposlenih (stručno usavršavanje radnika, polaganja stručnog ispita, stručni seminari, stručna literatura i dr.);
• jubilarne nagrade i pomoć za zaposlene (solidarna pomoć) u skladu sa Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u osnovnim i srednjim školama i domovima učenika (“Službeni glasnik RS”, br. 21/2015 I 92/20);
• prevoz učenika u osnovnoj školi (za udaljenost veću od četiri kilometra od škole);
• prevoz, smeštaj i ishrana dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom (nezavisno od udaljenosti mesta prebivališta od škole);
• prevoz zaposlenih;
• za kapitalne izdatke (izgradnja i investiciono održavanje objekata, nabavka opreme i dr.);
• zaštitu i bezbednost dece i učenika; druge tekuće rashode, osim onih za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu Republike Srbije (troškovi osiguranja, kancelarijski materijal, troškovi internet konekcije, TV pretplata, provizija banke, oglasi, konkursi, PTT troškovi, nagrade učenicima, sanitarni pregled učenika i nastavnika i drugih zaposlenih u srednjim školama ako postoji zakonska obaveza pregleda, troškovi praktične nastave koja se izvodi van sedišta škole, troškovi zakupa fiskulturne sale ili drugog školskog prostora, itd.);
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih pred nadležnim sudovima u sporovima u vezi sa finansiranjem rashoda iz budžeta JLS.

Bolovanja za zaposlene u osnovnim i srednjim školama se ne isplaćuju iz budžeta JLS.

Iz budžeta Republike Srbije (Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja RS) školama se finansiraju sledeći rashodi i izdaci:

• plate, naknade plate za vreme odsustvovanja sa rada zbog privremene sprečenosti za rad do 30 dana, dodaci zaposlenih (za rad u vreme praznika, rad noću, prekovremeni rad, minuli rad) u osnovnim i srednjim školama, doprinosi za obavezno socijalno osiguranje i otpremnine,
• plaćanja po osnovu izvršnih presuda donetih u radnopravnim sporovima pred nadležnim sudovima u vezi sa platama, naknadama, doprinosima i otpremninama),
• razvojni programi i projekti škola, kao i učešće Republike Srbije u oblasti investicija, stručnog usavršavanja zaposlenih i takmičenja učenika na republičkom i međunarodnom nivou, u skladu sa utvrđenim sredstvima, a prema programima i kriterijumima koje propisuje ministar,
• rad škola od posebnog interesa za Republiku Srbiju, koje odredi Vlada,
• podrška posebno talentovanim učenicima.

Na deo pitanja koje se odnosi na to da li opština može procenu vrednosti nepokretnosti da bazira na osnovu prosečne cene nepokretnosti koja se daje kod utvrđivanja poreza na imovinu, odgovor je da može. 

Prilikom utvrđivanja poreza na imovinu lokalna poreska administracija (LPA) ima parametre koji se odnose na vrednost nepokretnosti, te s tim u vezi, parametri koje LPA utvrdi za obračun poreza na imovinu mogu se koristiti i kod procene vrednosti nepokretnosti u javnoj svojini.

Zakonom o javnoj svojini u članu 29. stav 1. je propisano da se nepokretne stvari pribavljaju u javnu svojinu i otuđuju iz javne svojine polazeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski ili drugi nadležni organ ili licencirani procenitelj, u postupku javnog nadmetanja, odnosno prikupljanjem pisanih ponuda, ako zakonom nije drugačije određeno. Ovako utvrđena tržišna vrednost važi dve godine.

Ranijim mišljenjem Ministarstva finansija i privrede broj 46-00-130/2013-05 od 20.02.2013. godine dato je tumačenje člana 29. Zakona o javnoj svojini, o tome ko se smatra drugim nadležnim organom i tada je zauzet stav da je drugi nadležni organ zapravo nadležni organ JLS koji utvrđuje visinu poreza na imovinu. 

Kasniji stavovi Ministarstva finansija i Poreske uprave samo su potvrdili ovo ranije dato tumačenje da visinu tržišne vrednosti nepokretnosti koja se pribavlja ili otuđuje iz javne svojine, utvrđuje nadležni organ JLS koji utvrđuje visinu poreza na imovinu (LPA) a samo izuzetno ako takav organ na nivou JLS nije formiran - to čini Poreska uprava.

S tim u vezi, kod procene vrednosti nepokretnosti i utvrđivanja tržišne vrednosti nepokretnosti u javnoj svojini možemo primeniti istu analogiju kao kod procene vrednosti u postupcima pribavljanja i otuđenja, i LPA koja je formirana na teritoriji određene JLS može dati procenu vrednosti. Vama ostaje i mogućnost da vam procenu vrednosti da i neko od ovlašćenih/licenciranih procenitelja, shodno Zakonu o proceniteljima vrednosti nepokretnosti („Sl. glasnik RS“, br. 108/16) što je i preporuka ako se radi o nepokretnostima koje imaju veću vrednost, gde se pored tržišne cene po m2 gledaju i drugi parametri (ekonomska isplativost, kapacitet lokacije…).

Vidi: Mišljenje Poreske uprave Odeljenje u Kragujevcu broj: službeno 58/19 od 10.07.2019. godine.pdf

Kada je reč o delu pitanja koje se odnosi na uzročno-posledičnu vezu između visine procenjene vrednosti opštinske imovine i visine transfera koje opština prima od Republike, ukazujemo da Zakon o finansiranju lokalne samouprave (ZoFLS) ne dovodi u vezu ova dva parametra, odnosno visina procenjene vrednosti opštinske imovine kao takva ne figurira ni u jednom od  kriterijuma za utvrđivanje visine transfera odnosno za raspodelu transfera u ZoFLS. 

Zakonom o javnim nabavkama nije propisano za koliko je naručilac dužan da produži rok za podnošenje ponuda posle donošenja rešenja o odbijanju zahteva za zaštitu prava od strane Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. 

Naručilac ima diskreciono pravo da odredi dodatni primereni rok za podnošenje ponuda. Svakako su istekli rokovi za osporavanje sadržine konkursne dokumentacije i podnošenje zahteva na istu, te ni o tom segmentu ne treba voditi računa u ovoj fazi.