Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjePoljoprivredno gazdinstvo planira izgradnju sistema za navodnjavanje pri čemu bi postavili čelični montažni rezervoar kapaciteta 520 m3 sa betonskom podlogom 16x16m, sa automatizovanim sistemom za navodnjavanje. Da li se u ovom, konkretnom slučaju, može primeniti član 2. stav 1. tačka 26 b Zakona o planiranju i izgradnji i da se za navedeno ne izdaje građevinska dozvola, odnosno rešenje o odobrenju za izgradnju, kao ni upotrebna dozvola?
Zakon o planiranju i izgradnji, član 2. Stav 1 tačka 26b) definiše podzemne delove infrastrukture i sistema za navodnjavanje kao posebnu vrstu podzemnih infrastrukturnih objekata koji se grade u poljoprivredne svrhe, a čijom se izgradnjom na poljoprivrednom i šumskom zemljištu, kao i na građevinskom zemljištu koje se koristi u poljoprivredne svrhe, ne narušava korišćenje zemljišta na površini terena postojeće namene i izdavanje lokacijskih uslova za izgradnju ovih objekata ne može se uslovljavati postojanjem, odnosno dovoljnom razvijenošću planske dokumentacije za područje na kome se nalaze parcele na kojima se planira izgradnja.
U skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji, član 144. kao i Pravilnikom koji uređuje posebne vrste objekata i posebne vrste radova za koje nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa, član 2. stav 1, tačka 5), definisano je da za sisteme za navodnjavanje iz člana 2. stav 1. tačka 26b) Zakona o planiranju i izgradnji, sa pripadajućim bunarima, bunarskim kućicama i pumpama nije potrebno pribavljati akt nadležnog organa, ukoliko koriste iste priključke na infrastrukturu kao glavni objekat. Istim pravilnikom, član 2. stav 1, tačka 4) navedeni su i drugi jednostavni pomoćni objekti, kao što su staze, platoi, solarni kolektori koji se ne priključuju na elektro distributivnu mrežu i sl. koji se takođe mogu graditi bez pribavljanja akta nadležnog organa.
Uredba o lokacijskim uslovima, član 5. stav 1. definiše da Investitor nema obavezu da pribavi lokacijske uslove u slučajevima izvođenja radova kojima se ne vrši priključenje na komunalnu infrastrukturu odnosno ne menjaju kapaciteti i funkcionalnost postojećih priključaka na infrastrukturnu mrežu, osim u slučajevima za koje je Zakonom, odnosno planskim dokumentom propisana obaveza pribavljanja uslova.
Na osnovu svega navedenog, mišljenja smo da se u konkretnom slučaju načelno može primeniti član 2. stav 1. tačka 26b), kao i član 144. Zakona o planiranju i izgradnji, te da se navedeni sistem za navodnjavanje može graditi bez odobrenja nadležnog organa, ali samo ukoliko može koristiti postojeće priključke na infrastrukturnu mrežu (vodovodna ili elektromreža) bez povećanja njihovih kapaciteta, odnosno ako priključenje nije potrebno, pod uslovom da planskim dokumentom nije drugačije propisano.
Iz Javnog komunalnog preduzeća, čiji je osnivač JLS izdvojen je deo preduzeća i osnovano je novo Javno komunalno preduzeće. Da li se zaposlenima koji su prešli u novo preduzeće, priznaje minuli rad za obračun plat koji su ostvarili u preduzeću iz koga su se izdvojili?
U članu 60. Posebnog kolektivnog ugovora za javna preduzeća u komunalnoj delatnosti na teritoriji Republike Srbije se kaže:
Zaposleni ima pravo na uvećanu zaradu u visini utvrđenoj opštim aktom i ugovorom o radu, i to:
Ako su se istovremeno stekli uslovi po više osnova utvrđenih u stavu 1. ovog člana, procenat uvećane zarade ne može biti niži od zbira procenata po svakom od osnova uvećanja.
Opštim aktom i ugovorom o radu mogu da se utvrde i drugi slučajevi u kojima zaposleni ima pravo na uvećanu zaradu, kao što je uvećanje zarade po osnovu rada u smenama.
Osnovicu za obračun uvećane zarade čini osnovna zarada utvrđena u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu.
Imajući u vidu navedene odredbe, mišljenja smo da će zaposleni u novom javnom komunalnom preduzeću imati pravo na minuli rad za godine rada provedene u radnom odnosu u prethodnom javnom preduzeću, kao i za sve ostale godine rada provedene u radnom odnosu.
Da li je odeljenje nadležno za imovinsko-pravne poslove u skladu sa članom 105. stav 1. i stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji nadležno za određivanje zemljišta za redovnu upotrebu, obzirom da u skladu sa članom 70. Stav 10. Zakona o planiranju i izgradnji ova situacija ne spada ni u jednu od tri predviđene situacije u kojima se utvrđuje zemljište za redovnu upotrebu u posebnim slučajevima (površina parcele je 28097m2, a površina svih 8 objekata izgrađenih na istoj je 521 m2, objekti nisu predmet ozakonjenja)? Na koji način vlasnik objekata može steći svojinu na zemljištu u ovom slučaju, i u skladu sa kojim zakonom i koji je organ nadležan?
Članom 3. Zakona o prometu nepokretnosti propisano je ’’Prenosom prava svojine na zgradi, odnosno drugom građevinskom objektu, istovremeno se prenosi i pravo svojine na zemljištu na kojem se zgrada nalazi, kao i na zemljištu koje služi za redovnu upotrebu zgrade.
Zemljište koje služi za redovnu upotrebu zgrade utvrđuje se ugovorom o prometu nepokretnosti, a ako to nije ugovoreno, primenjuju se pravila predviđena propisima o planiranju i izgradnji kojima se definiše zemljište koje služi za redovnu upotrebu zgrade.
Prenosom prava svojine na zgradi izgrađenoj na zemljištu na kome vlasnik zgrade nema pravo svojine, već samo pravo korišćenja ili pravo zakupa, prenosi se i pravo korišćenja ili pravo zakupa na zemljištu na kome se zgrada nalazi, kao i na zemljištu koje služi za redovnu upotrebu zgrade.
S obzirom na to da ugovorom o kupoprodaji nije preneto i pravo svojine odnosno pravo korišćenja na zemljištu, može se odrediti zemljište za redovnu upotrebu objekta, uz poštovanje člana 70 ZPI.
Da li savetnik za zaštitu prava pacijenata može u isto vreme da bude i sekretar Saveta za zdravlje? S obzirom da je članom 42. stav 1. tačka 3. Zakona o pravima pacijenata propisano da Savet za zdravlje razmatra izveštaj savetnika pacijenata, da li je ovo u skladu sa zakonom?
Položaj savetnika za zaštitu prava pacijenata, uslovi za obavljanje poslova savetnika pacijenata i poslovi koje obavlja savetnik su regulisani članom 39. i 40. Zakona, pa je tako propisano da poslove savetnika za zaštitu prava pacijenata (u daljem tekstu: savetnik pacijenata) obavlja diplomirani pravnik sa položenim stručnim ispitom za rad u organima državne uprave, sa najmanje tri godine radnog iskustva u struci i poznavanjem propisa iz oblasti zdravstva. Savetnik pacijenata obavlja poslove zaštite prava pacijenata po podnetim prigovorima i pruža potrebne informacije i savete u vezi sa pravima pacijenata. Savetnik pacijenata može obavljati poslove za više jedinica lokalne samouprave. Odluku o organizovanju, finansiranju i uslovima rada savetnika pacijenata, u skladu sa potrebama pacijenata i kapacitetima zdravstvene službe na teritoriji jedinice lokalne samouprave, donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave. Dalje je regulisano da savetnik pacijenata ima službenu legitimaciju, kojom se identifikuje prilikom dolaska u zdravstvenu ustanovu, privatnu praksu, organizacionu jedinicu visokoškolske ustanove zdravstvene struke koja obavlja zdravstvenu delatnost i drugo pravno lice koje obavlja određene poslove iz zdravstvene delatnosti. Obaveze zdravstvenih ustanova, privatne prakse i drugih pravnih lica koja obavljaju zdravstvenu delatnost u odnosu na savetnika za zaštitu prava pacijenata su regulisane članom 40. Zakona.
Član 42. Zakona utvrđuje, položaj, nadležnost, poslove i sastav Savet za zdravlje JLS i to tako što, između ostalog u stavu 1. propisuje da Savet za zdravlje obrazovan u jedinici lokalne samouprave, u skladu sa zakonom kojim se uređuju jedinice lokalne samouprave, pored zadataka utvrđenih statutom, odnosno odlukom jedinice lokalne samouprave, obavlja i određene zadatke iz oblasti zaštite prava pacijenata, i to:
razmatra prigovore o povredi pojedinačnih prava pacijenata na osnovu dostavljenih i prikupljenih dokaza i utvrđenih činjenica;
o utvrđenim činjenicama obaveštava podnosioca prigovora i direktora zdravstvene ustanove, odnosno osnivača privatne prakse na koju se prigovor odnosi i daje odgovarajuće preporuke;
razmatra izveštaje savetnika pacijenata, prati ostvarivanje prava pacijenata na teritoriji jedinice lokalne samouprave i predlaže mere za zaštitu i promociju prava pacijenata;
podnosi godišnji izveštaj o svom radu i preduzetim merama za zaštitu prava pacijenata nadležnom organu jedinice lokalne samouprave, kao i ministarstvu nadležnom za poslove zdravlja, a na teritoriji Autonomne pokrajine i organu uprave nadležnom za poslove zdravlja.
Dalje, Zakon utvrđuje sastav Saveta za zdravlje tako što propisuje da pored predstavnika lokalne samouprave, Savet čine i predstavnici udruženja građana iz reda pacijenata, zdravstvenih ustanova sa teritorije jedinice lokalne samouprave, kao i nadležne filijale Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje. Ovo pitanje dodatno reguliše i Zakon o javnom zdravlju („Sl. glasnik RS“, br. 15/2016) i to tako što u članu 15. utvrđuje da Savet za zdravlje, osnovan u skladu sa Zakonom o pravima pacijenata u svom sastavu, pored članova utvrđenih zakonom kojim se uređuje oblast prava pacijenata, mora imati najmanje jednog predstavnika nadležnog instituta ili zavoda za javno zdravlje. Savet za zdravlje može imati i druge predstavnike učesnika u sistemu javnog zdravlja.
Shodno gore navedenom, može se zaključiti da je zakonodavac funkcionalno i organizaciono razdvojio institute savetnika za zaštitu prava pacijenata i saveta za zdravlje. Dakle, ni Zakon o pravima pacijenata, kao ni Zakon o javnom zdravlju formalno ni na koji način ne prepoznaju Savetnika za zaštitu prava pacijenata kao člana Saveta za zdravlje, već isključivo kao jednog od aktera javnog zdravlja na teritoriji JLS.
Savet za zdravlje po prigovoru pacijenta koji nije zadovoljan Izveštajem savetnika, odlučuje na osnovu dostavljenih i prikupljenih dokaza i utvrđenih činjenica. Zakonodavac ovim ne ograničava Savet na dokaze i činjenice koje je prikupio i utvrdio Savetnik za zaštitu prava pacijenata, pa iz navedenog proizilazi da Savet može da vodi poseban postupak nezavisno od postupka koji je vodio Savetnik za zaštitu prava pacijenata. Savet postupak okončava tako što donosi preporuku zdravstvenoj ustanovi radi otklanjanja utvrđenih povreda prava pacijenata. Ovim je jasno naglašeno da su postupci pred savetnikom i savetom nezavisni jedan od drugog i da se ne moraju voditi na osnovu istih dokaza i činjenica, odnosno da i savetnik i savet samostalno postupaju po prigovorima pacijenata, što je u skladu sa odredbom člana 38. Zakona o pravima pacijenata.
Postupci koji referiraju na prava pacijenata se, dakle, vode pred savetnikom i savetom i ne podrazumevaju istovetnost činjeničnog stanja i dokaza, a ni ishod ova dva postupka nije istovetan. Savetnik štiti pojedinačno pravo pacijenta, a savet daje preporuke kojima unapređuje rad zdravstvene ustanove. Možemo zaključiti da savetnik za zaštitu prava pacijenata nije i ne bi trebalo da bude član saveta za zdravlje.
Funkcionalno, Savet za zdravlje ima potrebu za izvršiocem koji će obavljati tehničko-administrativne poslove, pripremu sednica, materijala za sednice, kreiranje zapisnika, odluka i mišljenja Saveta i slično. Kako se radi o kolektivnom telu Skupštine JLS, praksa je pokazala da ovu vrstu poslova najracionalnije i najefikasnije obavljaju zaposleni u jedinici lokalne samouprave. Najčešće su to izvršioci iz organizacione jedinice koja se bavi skupštinskim poslovima, pre svega stoga što je struktura poslova slična ili gotovo identična, ali i iz razloga što ova lica gotovo po pravilu jesu i članovi Saveta za zdravlje.
Formalno pravna situacija dovodi izvršioca koji bi istovremeno vršio poslove savetnika za zaštitu prava pacijenata i sekretara Saveta za javno zdravlje u poziciju da, s jedne strane, vrši poverene poslove zaštite prava pacijenata, a s druge strane da obavlja tehničko administrativne poslove za aktere javnog zdravlja čije, ponekad sukobljene interese, zastupa, odnosno čiji rad kontroliše. Takođe, sekretar Saveta formuliše i predloge odluka Saveta, a neke od njih direktno referiraju ili na pojedinačna akta Savetnika ili na njegove Izveštaje.
Iz svih napred navedenih razloga poslovi savetnika za zaštitu prava pacijenata su i funkcionalno i organizaciono nespojivi sa poslovima sekretara saveta za zdravlje JLS, jer bi se ovakvim spajanjem poslova značajno uticalo na dostupnost mehanizama za zaštitu prava pacijenata i nezavisnost postupaka pred savetnikom i savetom, što bi svakako išlo na štetu prava pacijenata.
Kako postupiti u slučaju gde je po zakonu zabranjeno sahranjivanje van groblja, a da u mestu (selu) postoji neuređeno groblje, kao i da se višedecenijski sahranjivanje vrši po verskim-mesnim običajima na privatnim parcelama (voćnjacima, dvorištima...)? Šta se podrazumeva pod uređenim grobljem? Ko vrši nadzor u vreme pandemije kada je lice preminulo od korone a sahranjivanje bi se izvršilo u porodičnom dvorištu?
Zakonom o sahranjivanju i grobljima „Službeni glasnik SRS”, br. 20/1977, 24/1985 - dr. zakon, 6/1989 - dr. zakon, „Službeni glasnik RS”, br. 53 /1993 - dr. zakon, 67 /1993 - dr. zakon, 48/1994 - dr. zakon, 101 /2005 - dr. zakon, 120/2012 - US, 84/2013 – US propisano je da se sahranjivanje umrlih, određivanje i stavljanje van upotrebe groblja, održavanje i uređenje groblja i krematorijuma vrši na način utvrđen propisom skupštine opštine, u skladu sa načelima ovog zakona i drugim propisima koji se odnose na sahranjivanje i groblja.
Dalje se u članu 2. Zakona propisuje da se sahranjivanje umrlih može vršiti samo na groblju, dok je u članu 4. precizirano je da se grobljem smatra zemljište koje je odgovarajućim urbanističkim planom ili odlukom skupštine opštine određeno za sahranjivanje umrlih. Urbanističkim planom ili odlukom skupštine opštine, utvrđuju se lokacija i urbanističko-tehnički uslovi za podizanje objekata neophodnih za vršenje pogrebne delatnosti, komunalnih uređaja i instalacija, spoljnih i unutrašnjih saobraćajnica, za određivanje grobnih mesta, za izgradnju grobnica, drugih spomen objekata i za podizanje spomenika.
Takođe, Zakon propisuje da se prilikom određivanja zemljišta za groblje mora se posebno voditi računa o zaštiti izvorišta za snabdevanje vodom, objekata za snabdevanje vodom za piće, geološkom sastavu tla, kao i o sanitarnim i drugim uslovima propisanim za podizanje groblja.
U članu 5. Zakona propisano je da se groblja moraju koristiti u skladu sa opštim uslovima kojima se obezbeđuju njihova namena, korišćenje i drugi uslovi utvrđeni zakonom, odnosno odlukom skupštine opštine u skladu sa zakonom.
Dalje se, u članu 16. Zakona, navodi da svako naseljeno mesto, po pravilu, ima groblje, te da se samo izuzetno, u jednom naseljenom mestu mogu odrediti i posebna groblja, čije se uređenje, održavanje i korišćenje reguliše posebnim propisima (groblja boraca narodnooslobodilačkog rata, groblja sa posebnim memorijalnim obeležjima i sl.).
Članom 21. Zakona propisano je da se uređivanje i održavanje groblja vrši saglasno uslovima koje odlukom utvrđuje skupština opštine, te da se skupštinskom odlukom naročito utvrđuju: uslovi za uređivanje i održavanje groblja (sanitarno-tehnički uslovi za uređenje grobnog mesta, održavanje zelenila, uređivanje i održavanje prilaznih puteva i staza, održavanje objekata na groblju i sl.), održavanje reda na groblju, određivanje vremena vršenja sahranjivanja i dr.
Kaznenim odredbama Zakona propisane su kazne za pravna i fizička lica. Novčana kazna od 10.000 do 1.000.000 dinara propisana je za prekršaj koji učini organizacija, odnosno mesna zajednica: ako vrši pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog van groblja koje je u upotrebi (član 10); ako ne obezbedi sahranjivanje za umrla lica iz stava 2. člana 14. ovog zakona;ako ne obezbedi prenos na drugo groblje posmrtnih ostataka (član 19. stav 2). Za navedene prekršaje propisana je i kazna za odgovorno lice organizacije ili mesne zajednice novčanom kaznom od 1.000 do 50.000 dinara.
Takođe, propisano je da će se novčanom kaznom od 1.000 do 50.000 dinara kazniti za prekršaj građanin: ako vrši pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog van groblja koje je u upotrebi (član 10), kao i ako postupi protivno odredbama člana 22. st. 1. i 2. Zakona.
Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 88/11, 104/16, 95/18), u odredbama člana 2. stav 3. tačka 6. ovog zakona "delatnost upravljanja grobljima i sahranjivanje“ je utvrđena kao komunalna delatnost, tj. delatnost "pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarivanje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem". Nadalje, u članu 3. Zakona utvrđeno je da ova komunalna delatnost obuhvata: upravljanje i održavanje groblja; održavanje grobnog mesta i naplata naknade za održavanje grobnog mesta; obezbeđivanje, davanje u zakup i prodaja uređenih grobnih mesta; pokopavanje i ekshumacija posmrtnih ostataka, kremiranje i ostavljanje pepela pokojnika; održavanje objekata koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela, rozarijum, kolumbarijum, krematorijum); održavanje pasivnih grobalja i spomen-obeležja; (člana 3. stav 1. tačka 6)). Takođe, u članu 4. stav 1. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, pored ostalog, "uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj". Inspekcijski nadzor nad primenom ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega vrši komunalna inspekcija.
Iz sadržine navedenih zakonskih odredbi, a posebno iz odredaba u kojima su utvrđena ovlašćenja za donošenje propisa za njegovo izvršavanje i primenu, proizlazi da su tim zakonom propisana samo "osnovna načela", odnosno osnovna pravila o sahranjivanju umrlih, dok se sva druga pitanja u ovoj oblasti uređuju propisom skupština jedinica lokalne samouprave.
Ukoliko opština nije donela Odluku o uređenju i održavanju grobalja i sahranjivanju, neophodno je da skupština opštine donese odluku kojom će bliže urediti način uređivanja i održavanja grobalja, kao i sahranjivanja, što podrazumeva i nadzor nad sprovođenjem tog propisa.
Dalje, iz navedenih zakonskih odredaba, jasno proizlazi da nije moguće, ni pod kojim uslovima, sahranjivati preminule u dvorištima porodičnih kuća, budući da Zakon o sahranjivanju i grobljima jasno propisuje da se sahranjivanje može vršiti samo na grobljima, koje je dužna obezbediti JLS.
Kada je reč o nadzoru nad sahranjivanjem za vreme pandemije upućujemo na odredbe Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti ("Službeni glasnik RS", br. 15/2016, 68 /2020, 136/2020), kojima je uređeno postupanje sa posmrtnim ostacima umrlih lica (član 56-65) i na Pravilnik o uslovima i načinu postupanja sa posmrtnim ostacima umrlog lica ("Službeni glasnik RS", br. 96/2016, 139/2020), kojim su uređeni uslovi i način opremanja, higijenska obrada, način smeštanja posmrtnih ostataka umrlog lica, kao i iskopavanja i prenošenja posmrtnih ostataka umrlog lica i obrazac sprovodnice. Inspekcijski nadzor nad primenom navedenog zakona i drugih propisa i opštih akata kojima se uređuje oblast zaštite stanovništva od zaraznih bolesti vrši ministarstvo nadležno za poslove zdravlja, preko sanitarnih inspektora (član 73). Nadzor/kontrolu nad primenom mera iz člana 46a tog zakona (lična zaštita od infekcije) vrše i komunalna inspekcija i komunalna milicija, kao poveren posao.