Na ovoj stranici SKGO objavljuje odgovore Stručne službe SKGO na pitanja koja iz lokalnih uprava dobija u vezi sa funkcionisanjem lokalne samouprave u različitim oblastima i sa primenom nadležnosti i poslova gradova i opština.
Odgovori su dati polazeći od prethodnih iskustava, uvida i gledišta Stručne službe SKGO o primeni nadležnosti lokalne samouprave, od potvrđene dobre prakse u gradovima i opštinama, kao i od iskustava saradnje SKGO sa partnerima iz republičkih institucija i različitih organizacija koje sarađuju sa lokalnim vlastima u Srbiji. Odgovori Stručne službe SKGO ne predstavljaju zvanično tumačenje primene propisa koji uređuju rad lokalnih vlasti, nego njeno mišljenje u vezi sa konkretnim pitanjem koje je postavljeno.
Baza pitanja i odgovora može se pretraživati preko pojma koje se pojavljuje u određenom pitanju ili odgovoru i preko tematskih oblasti, odnosno podtema, koje čine delove nadležnosti lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Sve predloge i komentare u vezi sa ovim servisom možete poslati na e-mejl pitaj@skgo.org
Postavite pitanjeKada načelnik OU podnese ostavku, zamenik načelnika iako postoji u sistematizaciji nikada nije imenovan. Vršilac dužnosti se bira iz redova zaposlenih i imenuje ga opštinsko veće, a problem je što od raspoloživih diplomiranih pravnika nijedan ne želi da se prihvati funkcije. Da li v.d. može da bude lice koje nije zaposleno u upravi? Da li opština može da bude bez načelnika?
Članom 56. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave je propisano da ukoliko nije postavljen načelnik uprave, kao ni njegov zamenik, do postavljenja načelnika uprave, kao i kada načelnik uprave nije u mogućnosti da obavlja dužnost duže od 30 dana, Veće može postaviti vršioca dužnosti - službenika koji ispunjava utvrđene uslove za radno mesto službenika na položaju, koji će obavljati poslove načelnika uprave, najduže na tri meseca, bez sprovođenja javnog konkursa.
Ukoliko službenik na položaju nije postavljen, javni konkurs za popunjavanje položaja se oglašava u roku od 15 dana od postavljenja vršioca dužnosti.
U slučaju da se javni konkurs ne okonča postavljenjem na položaj, status vršioca dužnosti može se produžiti najduže još tri meseca.
Po isteku gore navedenih rokova postavljeni službenik se raspoređuje na radno mesto na kome je bio raspoređen do postavljenja.
Dakle, Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave je propisano da u navedenim slučajevima Veće može postaviti vršioca dužnosti. Vršilac dužnosti može biti samo službenik koji ispunjava utvrđene uslove za radno mesto službenika na položaju, a koji se po isteku, članom 59., definisanih rokova raspoređuje na radno mesto na kome je bio raspoređen do postavljenja. Zakonskim odredbama nisu dalje propisane situacije, poput predmetne da nijedan službenik ne želi da bude postavljen za vršioca dužnosti.
Članom 27. Zakona o lokalnoj samoupravi je propisano:
„Organi opštine su: skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava“.
Članovima 54. i 55. Zakona o lokalnoj samoupravi je propisano da opštinskom upravom, kao jedinstvenim organom, rukovodi načelnik odnosno da kad se opštinska uprava organizuje u više uprava, radom uprave rukovodi načelnik.
Navedene odredbe ne ostavljaju mesta nedoumici da li opštinska uprave može da bude bez načelnika. Načelnik opštinske uprave je zakonska kategorija i načelnik rukovodi upravom kao organom opštine.
Da li poreski obveznik može podneti zahtev za prestanak obaveze po osnovu zastarelosti prava na naplatu, nakon donošenja rešenja o prinudnoj naplati, tj. u toku prinudne naplate? Ukoliko može, da li se u tom slučaju računaju uplate po zapleni potraživanja do dana podnošenja zahteva obveznika? Da li je neophodno sačiniti zapisnik o vođenju postupka, pre pokretanja prinudne naplate?
Početak postupka prinudne naplate poreza i sporednih poreskih davanja propisan je odredbama člana 77. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, u slučajevima kada poreski obveznik nije izmirio obaveze po osnovu javnih prihoda i sporednih poreskih davanja u roku iz člana 71. stav 2. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji. Članom 71. stav 2. ostavlja se mogućnost poreskom obvezniku koji u celosti ili delimično nije o dospelosti izmirio dug po osnovu javnih prihoda, odnosno sporedna poreska davanja da u roku od pet dana od dana prijema opomene izmiri svoja dugovanja sa obračunatom kamatom od dana izdavanja opomene do dana uplate obaveza navedenih u opomeni.
Uredno dostavljenom opomenom za dospeli neplaćeni porez i sporedna poreska davanja daje se mogućnost poreskom obvezniku da u zakonom propisanom roku izmiri dugovani porez kao i da sa nadležnom LPA usaglasi stanja ako se ne slaže a iznosom dugovanog poreza iz opomene.
Ukoliko se poreski obveznik ne pojavi sa primedbama na stanje dugovanog poreza iz opomene ili ukoliko ne izmiri predmetni porez, smatra se da se poreski obveznik složio sa iznosom dugovanog poreza u opomeni i da je dug nesporno utvrđen i da su se stekli uslovi za početak prinudne naplate.
S druge strane obaveza je poreskog organa da u poreskom računovodstvu ima tačna i ažurna stanja po osnovu izvornih javnih prihoda za koje je data opomena poreskom obvezniku kao i da po službenoj dužnosti vodi računa o apsolutnoj zastarelosti.
Poreska uprava počinje postupak prinudne naplate poreza, odnosno sporednih poreskih davanja, donošenjem rešenja o prinudnoj naplati.
Obveznik može istaći zahtev za utvrđivanje zastarelosti u bilo kojoj fazi poreskog postupka, pri čemu se o zastarelosti odlučuje poreskim upravnim aktom posmatrajući stanje na karticama poreskog obveznika u poreskom računovodstvu na dan dostavljanja zahteva o prestanku poreske obaveze po osnovu zastarelosti.
Prilikom utvrđivanja prava na zastarelost za naplatu poreskog duga mora se imati u vidu da se svakom uplatom prvo namiruju najstarija dugovanja i to prema propisanom redosledu namirenja (čl. 70. ZPPPA).
Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji nije ostavio mogućnost izbora na koja dugovanja i koje poreske obaveze će se odnositi pojedinačna uplata poreskog obveznika, već je jasno i precizno definisao redosled namirenja poreskih obaveza prilikom uplate.
U konkretnom slučaju to znači, ako je nakon započetog postupka prinudne naplate obveznik dostavio zahtev za prestanak poreske obaveze po osnovu zastarelosti, zahtev ćete razmotriti i odlučiti uzimajući u obzir i uplate koje su se desile u postupku prinudne naplate, do dana podnošenja zahteva.
Postupak naplate je deo poreskog postupka koji se odnosi na administriranje javnih prihode. Dakle, nakon utvrđivanja javnih prihoda, vrši se njihova naplata /redovna ili prinudna/. Početku postupka prinudne naplate prethodi izdavanje i uredno dostavljanje opomene za dospeli neplaćeni porez i sporedna poreska davanja (čl.71. stav 2. ZPPPA). Član 77. ZPPPA definiše početak postupka prinudne naplate, dakle ako poreski obveznik ne plati porez, odnosno sporedno poresko davanje u iznosu I roku iz opomene ili ukoliko poreski obveznik dostavi zahtev za odlaganje plaćanja dugovanog poreza na rate dok se ne odluči o zahtevu (čl.77. stav 6 ZPPPA), počinje postupak prinudne naplate donošenjem rešenja.
Prema navedenom, pokretanju postupka prinudne naplate ne prethodi sačinjavanje “zapisnika o vođenju postupka”.
Podnosilac zahteva za konverziju zemljišta podneo je zahtev za konverziju 2016. godine. Ministarstvo finansija RS je piništilo prvostepeno rešenje i predmet vratilo na ponovni postupak prvostepenom organu. U ponovnom postupku podnosilac zahteva je dostavio izveštaj veštaka građevinske struke koji je izvršio procenu troškova koje je imalo pravno lice pre izvršene privatizacije, odnosno 1982. godine i dostavio račun od 29.06.1982. godine. U postupku donošenja rešenja o konverziji, šta podrazumevaju troškovi pribavljanja prava korišćenja na katastarskoj parceli u članu 7. Zakona, odnosno da li treba prihvatiti i troškove ranijih korisnika ili njegovih pravnih prethodnika, s obzirom da je zahtev podnet 2016. godine, a izveštaj i račun se odnose na 1982. godinu, odnosno mnogo ranije od izvršene privatizacije?
Obzirom da se situacija odnosi na postupak koji se pred prvostepenim organom vodi od 2016. godine i gde je rešenjem drugostepenog organa poništeno prvostepeno rešenje i postupak vraćen na ponovni postupak i odlučivanje potrebno je pre samog donošenja odluke proveriti kakav je nalog dat drugostepenim rešenjem, odnosno koji su bili razlozi za poništaj.
Prema odredbama Zakona o opštem upravnom postupku kod donošenja novog rešenja prvostepeni organ je u obavezi da postupi saglasno stavovima iz rešenja drugostepenog organa.
Kada je u pitanju umanjenje tržišne vrednosti neizgrađenog građevinskom zemljišta iz člana 7. Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, odnosno da li se u trošak pribavljanja uračunavaju i troškovi ranijih korisnika, neophodno je uzeti u obzir odredbe ovog propisa koji je poslednjim izmenama i dopunama predvideo neka umanjenja i po ovom osnovu.
Tako, član 5. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, koji je sada član 7. stav 1. Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, glasi:
“Visina naknade za konverziju, bez obzira gde se nepokretnost nalazi, umanjuje se kada lice iz člana 1. stav 2. (subjekt konverzije uz naknadu) ovog zakona dostavi izveštaj veštaka ekonomske ili građevinske struke, sa spiska ovlašćenih sudskih veštaka, kojim se utvrđuje da su to lice i/ili raniji korisnici, odnosno njegovi pravni prethodnici na tom zemljištu imali troškove pribavljanja prava korišćenja na katastarskoj parceli za koju je podnet zahtev za konverziju (troškovi eksproprijacije, administrativnog prenosa, troškovi remedijacije, troškovi revitalizacije, raseljavanja, finansiranja izrade planske dokumentacije, i drugi stvarni troškovi).”
Ove odredbe Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu odnose se na zahteve koji su podneti nakon stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu (Zakon objavljen 4. februara u Sl. glasniku broj 9).
Za sve druge zahteve koji su podneti do tog datuma primenjuje se samostalni član Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu (član 11.) kojim je propisano da će se postupci započeti do dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu, uz naknadu okončati prema propisima koji su važili u trenutku podnošenja zahteva.
Obzirom da se u ovom konkretnom slučaju radi o zahtevu koji je podnet 2016. godine, mišljenja smo da se umanjenje po osnovu troškova pribavljanja neke nepokretnosti, a koji troškovi nisu troškovi podnosioca zahteva, već troškovi ranijeg korisnika, ne može vršiti, već se moraju primeniti samo osnovi umanjenja iz Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS, broj 64/15).
Postupajući prvostepeni organ ima mogućnost da proveri da li postoji neki drugi osnov za umanjenje tržišne cene građevinskog zemljišta, ali samo iz Zakona koji je važio u trenutku podnošenja zahteva.
Odeljenje za građevinske i inspekcijske poslove dostavlja službi za katastar nepokretnosti rešenja o ozakonjenju objekata na upis u evidenciju o nepokretnostima i pravima na njima. Služba za katastar nepokretnosti traži da se u rešenju o ozakonjenju objekata (npr. pomoćnog objekta tipa garaža) navede podatak o tome ko je vlasnik odnosno suvlasnik nelegalnog objekta i u kojem delu. Da li rešenje o ozakonjenju nezakonito sagrađenog objekta treba da sadrži ovaj podatak i da li je osnovan zahtev Službe za katastar nepokretnosti?
Zakonom o ozakonjenju objekata (“Službeni glasnik RS, 96/15, 83/18 i 81/20-odluka US”), članom 10. propisano je da predmet ozakonjenja može biti objekat za koji vlasnik dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu, pritom se pod odgovarajućim pravom smatra pravo svojine na objektu, odnosno pravo korišćenja ili pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini.
Na osnovu utvrđenog prava vlasnika nelegalno izgrađenog objekta postupajući prvostepeni organ sprovodi postupak ozakonjenja.
Dakle, bitan elemenat za postupak ozakonjenja je posedovanje odgovarajućeg prava vlasnika objekta.
Članom 34. stav 7. Zakona o ozakonjenju propisano je šta rešenje o ozakonjenju obavezno sadrži:
Članom 141. Zakona o opštem upravnom postupku između ostalog propisano je da rešenje u upravnom postupku obavezno sadrži naziv i adresu organa koji donosi rešenje i propis o njegovoj nadležnosti, broj i datum rešenja, lično ime ili naziv stranke i njenih zastupnika i njihovo prebivalište ili sedište i kratko naznačenje predmeta postupka.
Stoga, osnovan je zahtev nadležnog katastra u pogledu sadržine samog rešenja o ozakonjenju, jer da bi se neko rešenje moglo sprovesti u katastru neophodno je da su u rešenju navedeni podaci o vlasniku nelegalno izgrađenog objekta.
Samo rešenje koje poseduje sve podatke može biti isprava podobna za uknjižbu prava svojine na tako ozakonjenom objektu u korist lica vlasnika nelegalno izgrađenog objekta.
Prema odredbi člana 2. stav 1. Zakona o porezima na imovinu („Službeni glasnik RS”, br. 26/01, 45/02 − SUS, 80/02, 80/02 − dr. zakon, 135/04, 61/07, 5/09, 101/10, 24/11, 78/11, 57/12 − US, 47/13, 68/14 − dr. zakon, 95/18 i 99/18 – US, u daljem tekstu: ZPI), koji se primenjuje kod utvrđivanja poreza na imovinu počev za 2019. godinu, porez na imovinu iz člana 1. tačka 1) ovog zakona (u daljem tekstu: porez na imovinu), plaća se na nepokretnosti koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije, i to na: 1) pravo svojine, odnosno na pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari. Obveznik poreza na imovinu je pravno i fizičko lice (koje vodi, odnosno koje ne vodi poslovne knjige), koje je na nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije imalac prava, korisnik ili držalac, iz člana 2. stav 1. ovog zakona na koje se porez na imovinu plaća u skladu sa čl. 2. i 2a ovog zakona (član 4. stav 1. ZPI). Pravilnikom o obrascima poreskih prijava u članu 17. propisano je da se poreska prijava podnosi za svaku nepokretnost posebno. Kada su u pitanju katastarske parcele manje od 10 ari, uglavnom se polazi od površine kat. parcele u jednoj katastarskoj opštini i mogućnosti sabiranja površine zemljišta ukoliko se parcele graniče. Na ovakav način neko lice može imati i dva hektara poljoprivrenog zemljišta na teritoriji neke JLS, a da pojedinačno nijedna parcela ne prelazi 10 ari i da to lice nije obveznik poreza. Kako je obveznik poreza na imovinu fizičko lice koje podnosi PP2 i ima nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije,odnosno pravo svojine na zemljištu preko 10 ari, da li je poreski obveznik lice koje ima pravo svojine na 10 katastarskih parcela čija je površina na svakoj parceli manja od 10 ari (ukupno ima 2 ha) koje se nalaze u različitim katastarskim opštinama u JLS?
Prema odredbama člana 2. Zakona o porezima na imovinu, porez se plaća na nepokretnosti koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije, i to na: 1) pravo svojine, odnosno pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari; 2) pravo zakupa, odnosno korišćenja, stana ili kuće za stanovanje, konstituisano u korist fizičkog lica; 3) pravo korišćenja građevinskog zemljišta površine preko 10 ari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni režim građevinskog zemljišta.
Nepokretnostima, u smislu ovog Zakona smatraju se: 1) zemljište, i to: građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo; 2) stambene, poslovne i druge zgrade, stanovi, poslovne prostorije, garaže i drugi (nadzemni i podzemni) građevinski objekti, odnosno njihovi delovi (u daljem tekstu: objekti).
Obveznik poreza na imovinu je pravno i fizičko lice (koje vodi, odnosno koje ne vodi poslovne knjige), koje je na nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije imalac prava, korisnik ili držalac, iz člana 2. stav 1. ovog zakona na koje se porez na imovinu plaća u skladu sa članom 2. i 2a ovog zakona.
U skladu sa članom 5. ovog zakona, osnovica poreza na imovinu za nepokretnost poreskog obveznika koji ne vodi poslovne knjige je vrednost nepokretnosti utvrđena u skladu sa ovim zakonom.
Prema odredbama člana 6. vrednost nepokretnosti iz člana 5. ovog zakona utvrđuje se primenom sledećih elemenata: 1) korisna površina; 2) prosečna cena kvadratnog metra (u daljem tekstu: prosečna cena) odgovarajućih nepokretnosti u zoni u kojoj se nalazi nepokretnost.
Korisna površina je: 1) za zemljište – njegova ukupna površina, uključujući površinu pod objektom; 2) za objekat – zbir podnih površina između unutrašnjih strana obodnih zidova objekta.
Prema tome, kada je predmet oporezivanja porezom na imovinu, pravo svojine na zemljištu površine preko 10 ari, reč je o površini zemljišta koje predstavlja fizičku celinu, nezavisno od vrste zemljišta (građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo) i da li zemljište kao fizičku celinu čini jedna ili više katastarskih parcela, odnosno njihovih delova ili broja poreskih obveznika na zemljištu koje je predmet oporezivanja (predmet oporezivanja opredeljuje površina zemljišta preko 10 ari, a ne broj poreskih obveznika za to zemljište).
Ako je poreski obveznik vlasnik zemljišta, koji čine katastarske parcele koje pojedinačno imaju površinu manju od 10 ari, a međusobno se graniče, u tom slučaju predmetne katastarske parcele predstavljaju posebnu fizičku celinu, ne sabira se njihova površina u različitim jedinicama lokalne samouprave ili zonama, i pri tome predmet oporezivanja na imovinu je samo zemljište površine preko 10 ari.